Скачать 86.37 Kb.


Дата07.02.2019
Размер86.37 Kb.

Скачать 86.37 Kb.

Е. П. Володарская модель организации муниципальной власти в рф: пройденный путь и современность



Е.П. Володарская

МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ: ПРОЙДЕННЫЙ ПУТЬ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Дальневосточный федеральный университет

Владивосток, Суханова,8 690091
Современная реформа местного самоуправления предполагает существенные изменения в системе взаимоотношений государственной власти и власти на местах. Именно от организации муниципальной власти во многом будет зависеть успех развития территории муниципального образования, уровень жизнедеятельности населения. С точки зрения организации местной власти в России накоплен определенный опыт, начиная от либеральных реформ 60-70-х годов XIX в. Именно земская реформа 1864 г. и городская реформа 1870 г. заложили основы самостоятельности власти на местах. Уместно здесь вспомнить небольшой, но все же исторический опыт учреждения губернских и уездных земских собраний как распорядительных органов, а в качестве, исполнительных – уездных и губернских земских управ. Выборы в городскую думу и избрание из её состава городского головы сыграли большую роль в развитии городов по их благоустройству. Разработанным впоследствии демократическим теориям не суждено было воплотиться. Советский период партократии и централизации системы управления поставил в зависимость перед партийными органами власть на местах. Органы местной власти не являлись самоуправляемыми и автономными, несмотря на потребности российского(тогда еще советского) общества в демократизации системы управления и международной теории, и практики, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

Первая модель местного самоуправления была закреплена в законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в котором муниципальная власть представлялась как взаимодействие между местными Советами народных депутатов, органами территориального общественного самоуправления и населением, обладающим правом осуществлять местное самоуправление через местные референдумы, сходы граждан, собрания и иные формы непосредственной демократии. Местные Советы выбирали из своего состава председателя и он же возглавлял исполнительный комитет. Такая модель организации муниципальной власти соответствовала Европейской хартии местного самоуправления. Закон не реализовался из-за противоречий между консервативными и демократическими силами в обществе по поводу перестроечных преобразований. Далее последовал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. №1550-1 « О местном самоуправление в РСФСР», который разделил представительную и исполнительную власть и ввел двойную подотчетность местной исполнительной власти Совету депутатов и вышестоящему органу исполнительной власти. Исполнительная власть переходила от исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов к исполнительной власти местной администрации. Главы местной администрации являлись выборными. Однако и этой модели организации муниципальной власти не суждено было воплотиться в связи с ситуацией в стране. События второй половины 1991 г. внесли существенные изменения не только на последующие политические и социально-экономические преобразования в целом, но и на развитие местного самоуправления. С подписанием 22 августа 1991 г. Указа Президента РСФСР за № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» вводилась назначаемость глав администраций всех уровней, которые получили право отменять решения местной администрации без согласования с органами представительной власти. Органы местного самоуправления потеряли свою самостоятельность, централизации подверглась представительная власть, а исполнительная власть на местах стала своего рода «корпоративной», неконтролируемой ни представительным органом власти, ни населением. Конституционный кризис привел к недоверию населения к местной власти, так как все социально-экономические проблемы адресовались именно к ней.

В период подготовки к принятию Конституции РФ 1993 г. также были предложены изменения в систему местного самоуправления в части организации муниципальной власти. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» отменялась действующая модель местного самоуправления, принятая в 1991 г. В тоже время четкие принципы организации муниципальной власти не определялись: сохранялась назначаемость глав местных администраций с прекращением деятельности местных Советов народных депутатов и передачей исполнения их функций местной администрации. Главы администраций могли быть выборными, если такое решение примет законодательный орган соответствующего субъекта РФ. Он же получил право назначить выборы в представительный орган местного самоуправления.

Конституция РФ 12 декабря 1993 г. закрепила модель местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Принципиальным важным явился принцип самостоятельности органов местного самоуправления, их независимость от органов государственной власти. И все же вопреки объявленной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления, выборы в представительные органы на местах повсеместно не проводились, а местная администрация стала полностью подконтрольной власти главы. Импульсом для развития местного самоуправления должен быть федеральный закон от 28 июля 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанный в соответствии с конституционными принципами. Закон вводил обязательность представительного органа местного самоуправления и его исключительные полномочия в отношении глав местных администраций. Вводилась должность главы муниципального образования, который мог возглавлять и представительный орган, и местную администрацию. С целью реализации данного закона и продвижения реформы местного самоуправления Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. №874 был сформирован Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации.



Но ни № 154-ФЗ, ни указанный выше Совет, ни попытки установить законодательные гарантии по выборам в органы местного самоуправления не способствовали решению всех проблем организации муниципальной власти. Во многих субъектах РФ органы государственной власти не назначали и не проводили выборы в органы местного самоуправления. В ряде случаев, органам местного самоуправления придавался статус государственных органов, а назначение мэров являлось прерогативой руководителей исполнительной власти субъектов РФ. Не вдаваясь в подробности анализа ситуации, имевшей место в 90-х г. XX столетия, отметим лишь, что сформировавшаяся система, «укрепления вертикали власти» нарушала конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, и в первую очередь, это относилось к организации местной власти. Положительным решением выхода из ситуации явилась «концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления». Именно на ее основе был разработан и принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон закрепил разделение представительной и исполнительной власти в городах и районах, восстановил органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, закрепил право главам муниципальных образований одновременно возглавлять представительные и исполнительные органы. Но в связи с тем, что Федеральный закон № 131-ФЗ по ряду принципиальных положений ограничил самостоятельность местного самоуправления, это вызвало сопротивление в обществе и как следствие, было принято решение о вступлении в силу указанного закона в полном объеме с 1 января 2009 г. До этого времени и впоследствии, в Федеральный Закон № 131-ФЗ вносились изменения, а также принимались федеральные законы по разграничению полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Применительно к организации муниципальной власти, представляет интерес Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ о введении процедуры так называемого удаления глав муниципальных образований в отставку для усиления контроля со стороны представительных органов местного самоуправления и губернаторов, которые собственно получили право выдвигать данную инициативу. И все же, более чем 10-летний период с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ муниципальная реформа не смогла в должной степени обеспечить четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Унифицировавшая система местного самоуправления стала результатом многих проблем развития муниципалитетов. Единая модель организации местного самоуправления противоречит принципу самостоятельности в решении вопроса устройства местной власти. В зарубежных государствах используются разные модели организации муниципальной власти.

О необходимости реформы местного самоуправления заявил Президент России В.В. Путин в своем Послании палатам Федерального Собрания 12 декабря 2013 г. Он отметил важность уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимо, финансово самостоятельной власти на местах. После широкого обсуждения новая редакция Федерального закона № 131-ФЗ была одобрена Федеральным Собранием и подписана Президентом РФ. 27 мая 2014 г. вступил в силу Федеральный Закон № 136-ФЗ « О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В разъяснении этого закона на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 г. В.В. Путин уточнил, что каждая конкретная территория должна сама решить как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан. В России сегодня около 23 тыс. муниципальных образований, из которых почти 18 тыс. – это сельские поселения. Одинаково организовать местную власть для муниципальных районов, городских округов, с одной стороны, и сельских поселений, с другой стороны, с практической стороны не представляется целесообразным. Оптимальная модель местного самоуправления определяется законом субъекта РФ из вариантов, закрепленных в изменениях и дополнениях к № 131-ФЗ. В первом случае, глава муниципального образования может быть избран прямыми выборами населением данной территории и он возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава. Вторая модель предполагает избрание главы муниципального образования депутатами представительного органа из своего состава. В этом случае глава муниципального образования исполняет обязанности председателя представительного органа, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса. Третья модель определяет избрание главы муниципального образования населением и он же, как и во втором случае, возглавляет представительный орган муниципального образования. Глава местной администрации назначается также представительным органом по итогам конкурса. Одновременное исполнение полномочий председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.

Дифференцированный подход с учетом особенностей развития регионов, его кадровый и экономический потенциал заложен сегодня в основу выбора модели организации муниципальной власти.

Законом Приморского края № 495-КЗ от 13.11.2014 года (подписан Губернатором Приморского края 18.11.2014 г.) предусмотрена вторая модель системы организации местного самоуправления для городских округов и муниципальных районов. Для поселений определен иной порядок, согласно которому глава поселения избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию. Уставами сельских поселений может быть предусмотрено формирование администрации сельского поселения, возглавляемой главой сельского поселения, исполняющим полномочия председателя муниципального комитета сельского поселения.



Каким образом будет реализоваться предложенная модель организации муниципальной власти, покажет время.
Литература

  1. Конституция Российской Федерации. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 144 с.

  2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : от 28.08.1995 № 154-ФЗ : принят Гос. Думой 11.08.1995 г. : [утратил силу] – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54553/

  3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : от 06.10.2003 № 131-ФЗ : принят Гос. Думой 16.09.2003 г. : [ред. от 14.10.2014 г.]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/

  4. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : от 27.05.2014 № 136-ФЗ : принят Гос. Думой 20.05.2014 г. : [ред. от 23.06.2014] – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164550/

  5. О сроке полномочий представительных органов и глав муниципальных образований Приморского края, порядке формирования представительных органов муниципальных районов и порядке избрания глав муниципальных образований Приморского края [Электронный ресурс] : от 18.11.2014 № 495-КЗ : принят Законодательным Собранием Приморского края 13.11.2014 г.– Электрон. дан. – Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW020;n=76650;frame=37

Коьрта
Контакты

    Главная страница


Е. П. Володарская модель организации муниципальной власти в рф: пройденный путь и современность

Скачать 86.37 Kb.