• Преглед на 10 години модернизация: Перспективата на управлението на човешките ресурси
  • ВЪВЕДЕНИЕ
  • ИЗИСКВАНИЯ ПРИ РАЗРАБОТВАНЕТО НА СИСТЕМА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ В ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР, ОРИЕНТИРАНА КЪМ ИЗПЪЛНЕНИЕТО
  • Способност Желание
  • ИНТЕГРИРАНЕ НА ОРГАНИЗАЦИОННОТО И ИНДИВИДУАЛНОТО ИЗПЪЛНЕНИЕ
  • ОПИТЪТ НА НЯКОИ СТРАНИ – ЧЛЕНКИ НА ОИСР С ИНИЦИАТИВИ ЗА РЕФОРМИРАНЕ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ И ОБВЪРЗВАНЕТО МУ С ИЗПЪЛНЕНИЕТО
  • Споразумения за изпълнение
  • Оценяване на изпълнението
  • Обвързано със заплащане изпълнение (ОЗИ)
  • ОБЩА ПРЕЦЕНКА НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ УПРАВЛЕНИЕТО НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ
  • Бюджетиране на изпълнението .
  • Сключване на договори за изпълне­ние на държавни поръчки.
  • Вътрешно ценообразуване и пазари
  • Конкуренция на пазара .
  • ОТТУК НАКЪДЕ – ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА И ОТВОРЕНИ ВЪПРОСИ

  • Скачать 282.07 Kb.


    Дата25.02.2018
    Размер282.07 Kb.

    Скачать 282.07 Kb.

    Оценка на дейности от управлението на човешките ресурси, ориентирани към изпълненито в избрани страни-членки на оиср




    Кристоф Райнхард


    ОЦЕНКА НА ДЕЙНОСТИ ОТ УПРАВЛЕНИЕТО
    НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ, ОРИЕНТИРАНИ
    КЪМ ИЗПЪЛНЕНИЕТО В ИЗБРАНИ СТРАНИ –
    ЧЛЕНКИ НА ОИСР


    Преглед на 10 години модернизация:
    Перспективата на управлението на човешките ресурси

    Кристоф Райнхард*




    ВЪВЕДЕНИЕ:*
    Ролята на изпълнението за постигане на ефективно управление на пуб­личния сектор
    Терминът „изпълнение“ е ключов за мо­дерната публична администрация. Повечето идеи за реформиране по един или друг начин включват подобряване на изпълнението или въвеждането на нови измерители или инструменти за оценка на изпълнението в организациите от публичния сектор. Под „изпълнение“ обаче се разбират много различни неща: от гледна точка на процеса изпълнение значи трансформирането на входящи ресурси в изходящи за постигането на определени крайни резултати. Ако вземем предвид неговата същност, изпълнението ни дава представа за връзката между минималния и ефективния разход („икономичността“), между ефектив­ния разход и резултата от процеса („ефикасността“), между този резултат и крайния ефект от него („ефективността“). Така изпълнението става равно на сбора от икономичността, ефикасността и ефективността на дадена дейност или програма.

    Управлението на изпълнението е доминиращ елемент от реформата в публичния сектор на повечето страни – членки на ОИСР. То се изразява в поставянето на акцент върху резултата и с използването на различни понятия, характеризиращи изпъл­нението, и инструментите, с които то се измерва и управлява (вж. ОИСР 1997а, при­мери за системите за оценка на изпълнениeто на няколко страни – членки на ОИСР; вж. и Рийхард, 1998). Макар и не тол­кова ново, понятието „изпълнение“ отново излезе на преден план в контекста на реформите в управлението на изпълнението на публичните сектори на въпросните страни членки. Показателите за изпълнение играят важна роля в оценката на ефикасността или на резултатите от внедряването на определени политики, бюджетите или сметките за изпълнение вече заместват традиционните отчети за приходи и разходи, споразуменията за изпълнение, оценки или заплати станаха неделима част от модерното управление на човешките ресурси. Реформаторите на публичния сектор считат, че с управление на изпълнението могат да се постигнат три различни вида цели (ОИСР 1997а, стр. 26ф):




    • подобряване на управлението и предоставянето на услуги;

    • засилване на отчетността и контрола;

    • реализиране на икономии и съкращение на финансовите разходи.

    В зависимост от относителното доминиране на една от тези цели управлението на изпълнението може да бъде разработено по съвсем различен начин и да използва съвсем различни идеи и инструменти.

    Ориентацията към изпълнение в организациите от публичния сектор премина през два основни етапа. Първият етап беше преходът входящи –изходящи ресурси или преминаването от измерването на входящи към измерването на изходящи ресурси, т.е. промяна във водещата досега логика на контрол на вложените ресурси към акцент върху получените резултати (в Германия все още използват този подход, като повечето текущи реформи измерват изходящия ресурс или „продукт“). Вторият етап се характеризира с по-широка перспектива, която разглежда изходящите ресурси и край­ния ефект от тях, т.е. задаването на целите на дадена политика и измерването на ползите и степента на постигане на желания ефект (вж. актуална публикация: Ван дер Молен, 2002).

    Управлението на изпълнението в контекста на реформите в публичния сектор фокусира предимно върху отделните административни структури като организационно равнище. Както бе споменато по-горе, стремежът е предимно към икономичност, ефикасност и ефективност, като се прилагат концепции и инструменти на финансовото управление, оценка на качеството и на политиките. Водещата логика в управлението на изпълнението на организационно равнище е следната:



    • поставяне на цели и задачи за изпълнение (управление чрез целеполагане, управление за постигане на резултати);

    • измерване на фактическото изпълнение (показатели за изпълнение);

    • договарянето с вътрешни или външни партньори за изпълнението на дадена услуга (управление чрез договориране);

    • бюджетиране и осчетоводяване на изпълнението (включване на данни за изпълнение в бюджетните и счетоводните документи);

    • наблюдение и контрол на изпълнението (т.е. бенчмаркинг).

    Макар че изпълнението е добре известно понятие за измерване на индивидуалното трудово изпълнение на служителите в организацията и в контекста на управлението на човешките ресурси, реално функциониращите системи за управление на изпълнението обикновено не интегрират изпълнението на двете нива. Това до известна степен може да се обясни с ограниченото използване на инструменти от управлението на човешките ресурси в реформите в управлението на публичния сектор, особено през първото десетилетие от тези реформи (Полит/Букаерт, 2000, стр. 71фф).

    Това са и основните въпроси, които тази статия разглежда: Какво се случи с реформите в управлението на човешките ресурси в контекста на управление на изпълнението? До каква степен реформите, свър­зани с изпълнението на организацията, бяха обвързани с реформите в индивидуалното трудово изпълнение? От какво можем да се поучим и какви са бъдещите предизвикателства пред управлението на човешките ресурси, ориентирано към изпълнението?



    ИЗИСКВАНИЯ ПРИ РАЗРАБОТВАНЕТО НА СИСТЕМА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ В ПУБЛИЧНИЯ СЕКТОР, ОРИЕНТИРАНА КЪМ ИЗПЪЛНЕНИЕТО
    Основната цел на интегрирането на ориентацията към изпълнение в управлението на човешките ресурси е изграждането на ангажираност към постигането на цели и резултати у служителите в организацията. От държавните служители се очаква да се стремят към високо изпълнение (т.е. към положителни резултати от техните действия, що се отнася до икономичност, ефикасност и ефективност) и да постигат целите и задачите, поставени от техните началници. Подобна ориентация към изпълнение на служителите може да бъде постигната с подходящи концепции и инструменти от управление на човешките ресурси, например:

    • ефективни процедури за набиране и подбор (привличане и подбиране на „отлични изпълнители“);

    • програми и инструменти за обучение и развитие, включително развитие на ръководните кадри, тренинг по лидерство за изграждане на необходимите умения и нагласи за управление на изпълнението (Рийхард, 2002);

    • атрактивни системи за мотивиране и възнаграждение, които да мотивират служителите да постигат високо изпълнение;

    • поставяне на подходящия служител на подходящата длъжност, което по­з­волява използването на наличния потенциал и капацитет на персонала (в т.ч. редовна ротация и др.);

    • стимулиране на лидерско поведение у мениджърите (включително и адекватно „разпознаване“ на показаното от подчинените изпълнение);

    • редовен преглед на изпълнението и оценка на степента на изпълнение на задачите (в т.ч. даване на обратна връзка на подчинените);

    • възнаграждаване на доброто изпъл­нение с материални и нематериални награди (в т.ч. и обвързано с изпълнението възнаграждение);

    • повишаване и кариерно развиване на служителите с добро и по-ви­со­ко изпълнение.

    Както става ясно, УЧР може да предложи няколко възможности за обвързване на изпълнението с функциите и инструментите за управление на персонала.



    Ориентацията към изпълнение на държавните служители зависи и от съответните способности на отделния служител и от неговото желание да се изяви в работата (вж. фиг. 1).




    Способност Желание
    Фиг. 1. Аспекти от ориентацията на държавните служители към изпълнение


    Що се отнася до мотивационната страна на ориентацията на служителите към изпълнение, може да е полезно да направим разграничение между мотивация за управляване на изпълнението и мотивация чрез управляване на изпълнението. В първия случай въпросът е кои са подходящите стимули, които биха довели до високо изпълнение, докато във втория случай е по-скоро обратното: реализирането на поставените цели поражда чувство на постижение, успех, което може да се окаже важна вътрешна награда за хора, които имат силна мотивация за постижение. От гледна точка на управлението на човешките ресурси, и двата аспекта са еднакво важни. На практика често се наблюдава скептицизъм или съпротива от страна на бюрократите спрямо концепцията и инструментите на управлението на изпълнението, т.е. спрямо непознати практики в резултат от бенчмаркинга.

    Стимулиращите системи за възнаграж­дение играят важна роля за мотивирането на служителите за ориентация към изпълнение. Налице са безспорни емпирични доказателства за това, че държавните служители, поне тези в индустриализираните страни, предпочитат плуралистична система за възнаграждение (система тип „столова“), която предлага широк набор от външни и вътрешни стимули и възнаграждения. Някои от тези системи за държавните служители обаче не отразяват това изискване и още са предимно основани на материалните придобивки (сигурност на работното място, социални осигуровки и т.н., както е в Германия например). Добре е да разграничим две основни цели на тези стимули:



    • мотивация за започване на държав­на работа (за младите дипломанти);

    • мотивация за добро изпълнение на работното място (след назначаване).

    В двата случая стимулите са доста различни. Изграждането на положителен имидж за държавната служба (или за дадено структурно звено), привлекателните ус­ловия на труд и перспективата за кариера, конкурентноспособните допълнителни придобивки биха били подходящи стимули за първия случай. Удовлетворителното естество на работата, справедливото възнаграждение, добрият климат и др. могат да бъдат адекватни стимули във втория случай. Сигурността в работата например може да е привлекателна при вземане на решение за постъпване на работа (особено за хората, които избягват рисковете), но тя съвсем няма да е стимулираща за по-високо изпъл­нение за някой, който вече има такава сигурност.

    Налице са доказателства, че мотивацията за изпълнение на държавните служители може да се стимулира чрез следните най-често използвани типове стимули (вж. още актуално проучване от Дания, споменато в ОИСР, 2001, б):



    • съдържанието на работата (обогатяване на работата), особено що се отнася до адекватна на специализацията длъжност, обем, мащаб, тру­д­ност на задачите, компетенции за вземане на решение, независимост на действията, разнородност на длъжността, собственост;

    • условията на работа и атмосферата (т.е. климат на сътрудничество, работа в екип, ниска степен на напрежение по йерархията, гъвкаво ра­ботно време и т.н.);

    • поведението на ръководството3: ли­дерски функции, които стимулират изпълнението, т.е. признание за свър­шената работа, социално приз­нание, споделяне не информация, въвличане на служителите във вземането на решения, делегиране, ка­риерно развиване на служителите и т.н.;

    • привлекателни и обещаващи перспективи за развитие в кариерата, с ясни ангажименти за обучение и обозрим и надежден път на развитие;

    • справедливи и обвързани с изпълнението допълнителни възнагражде­ния.

    Удовлетворителното естество на работата и предизвикателните перспективи за развитие като че ли са най-често срещаните мотиватори за държавните служители. Традиционно публичната администрация пре­д­лага доста ограниченото съдържание на работата, най-вече поради прекомерно бюрократизираните взаимоотношения и ог­ра­ничената компетентност за вземане на решения, което лимитира автономността на държавния служител. За сметка на това обаче в миналото перспективите за кариерно развитие бяха доста привлекателни (ясни и сигурни стъпки нагоре). Реформите в повечето страни, обаче, доведоха до промени и в двата описани стимула: работата понастоящем стана по-интересна поради по-голямата „свобода на действие“, но пътищата на кариерно развитие станаха по-несигурни. В много организации от публичния сектор, обаче, все още има много място за „обогатяване на работата“ чрез дерегулационни процедури и предлагане на по-предизвикателни възможности за работа. Съдържанието на работата все още остава „мотиватор номер едно“ в публичната администрация.

    ИНТЕГРИРАНЕ НА ОРГАНИЗАЦИОННОТО И ИНДИВИДУАЛНОТО ИЗПЪЛНЕНИЕ
    Както вече беше споменато, недостатък на текущите реформи в публичните администрации е, че с цел подобряване на изпълнението то се измерва на организационно или структурно ниво, като не се съ­образява с измерването на индивидуалното трудово изпълнение от системата за управление на човешките ресурси. Основното пре­дизвикателство за съвместяването на двете нива е запазването на ангажираността на всички служители от организацията за постигането на нейните цели. Изпълнението на организацията или на съответното звено в нея трябва да се превърне в цел на всеки един неин служител и да се обвърже с предизвикателни стимули, които да са привлекателни за всички служители в организацията.

    На практика обаче концепциите и инструментите от управлението на изпълнението обикновено се обсъждат поотделно – от една страна, с цел подобряване на организационното изпълнение, от друга – с цел подобряване на индивидуалното изпълнение. Експертите по управление на човешките ресурси акцентират върху такива инструменти и понятия, като мотивация за постижение, оценка на изпълнението, обвързване на изпълнението със заплащане и т.н. Реформаторите от националните програми за управление на изпълнението обикновено препоръчват концепции и инструменти за управление и измерване на изпълнението, т.е. показатели за изпълнение, бюджетиране и осчетоводяване на изпълнението, системи за отчитане за целите на контрола на изпълнението и т.н. Мостът между двете нива е сравнително тесен и неустойчив (за повече аргументи за свързване на двата аспекта вж. Бехн, 1997).

    Показаната по-долу таблица (фиг. 2) разяснява как управлението на изпълнението работи на организационно равнище и как, ако се структурира по етапите от уп­равленския процес, то може да се свърже с функциите и инструментите от управлението на човешките ресурси на ниво отделен служител.

    ЕТАП НА УПРАВЛЕНСКИЯ ПРОЦЕС


    УПРАВЛЕНСКИ ДЕЙНОСТИ И ИНСТРУМЕНТИ ЗА ОРГАНИЗАЦИОННО ИЗПЪЛНЕНИЕ


    УПРАВЛЕНСКИ ДЕЙНОСТИ


    И ИНСТРУМЕНТИ ЗА
    ИНДИВИДУАЛНО ИЗПЪЛНЕНИЕ


    Стратегическо и

    оперативно планиране



    Стратегическо планиране на изпълнението

    • Мисия




    • Определяне на приоритетите



    • Програмно планиране



    • Оперативно планиране на изпълнението:

    Целеполагане

    Дефиниране на бюджета

    (резултати)

    Определяне на

    показатели за изпълнение





    • Комуникиране на мисията и организационната идентичност

    • Участие на служителите

    • Вътрешна мотивация (обогатяване на работата, делегиране на правомощия и т.н.)

    • Обучение и развитие на служителите

    • Спецификации на длъжностите

    • Участие на служителите

    • Споразумения за изпълнение

    • Външна мотивация – системи за възнаграждение (обвързано с изпълнението заплащане и др.)

    • Активно лидерство

    Насочване и

    координация



    • Измерване и интерпретиране на изпълнението (показателите)

    • Осчетоводяване на разходите

    • Измерване на индивидуалното трудово изпълнение

    • Измерване на времето за „произвеждането“ на дадена услуга

    Контролиране и

    коригиране



    • Наблюдение и оценяване

    • Сравнение на изпълнението/бенчмаркинг

    • Оценка на изходящите ресурси и крайния резултат/ползата

    • Отчитане

    • Обратна връзка от началника

    • Разпределение на възнагражденията (т.е. обвързано с изпълнението възнаграждение)

    • Признание от началниците;
      оценяване на изпълнението

    • Участие на служителите

    Фиг. 2. Съвместяването на функциите от УЧР с функциите от управление на изпълнението




    Съвместяването на организационните концепции и инструменти и тези на УЧР е особено подходящо да се направи във фазата на планирането на управленския процес. Споразуменията по ориентираното към изпълнение целеполагане и индивидуалното изпълнение трябва да са в тясна корелация. Мненията и опитът на служителите трябва да се вземат предвид в процеса на приоритизиране, програмно планиране и определяне на бюджета. Показателите за из­­пълнение трябва да „слизат“ до индивидуалния служител. Длъжностните профили и отговорностите на служителите трябва да се проектират съобразно потребностите от настоящите и бъдещите потребности от уме­­ния и способности и да се основават на вътрешната им мотивация и обогатяване на работата.

    Споделянето на цялостна и навременна информация със служителите за предстоящите програми, събития и дейности би било сравнително лесна стъпка към съвместяването на организационното и индивидуалното изпълнение. Прозрачността на задачите и предизвикателствата е основната предпоставка за подобрения на индивидуалното изпълнение. Обучението и развитието на служителите е друга такава предпоставка: те трябва добре да са подготвени да изпълняват своите задачи и да постигат поставените им цели и задачи. Това изисква ясни профили на длъжностите, както и подходящи мерки за обучение и развитие.

    Управлението на изпълнението се състои основно в целеполагане, трансформиране на целите в показатели за изпълнение и измерване и интерпретиране на степента на постижение на целите и вземането на мерки за подобрение. Тези процедури тря­б­ва директно да се преобразуват в индивидуални стимули и възнаграждения, които имат положителен мотивиращ ефект и насочват поведението на отделния служител към изпълнение на целите на съответното организационно звено. Налице са доказател­ства, че един широк набор от комбинирани вътрешни и външни мотивиращи елементи, т.е. обогатяване на работата, делегиране на правомощия, лидерство, основано на сътрудничество и справедливо възнаграждение, основано на изпълнението, би бил подходяща предпоставка за изграждането на ангажираност към изпълнението сред служителите.

    Кои са основните елементи на концепцията за обвързаното с изпълнението управление на човешките ресурси, тясно свър­зани с една цялостна система за управление на изпълнението в една организация от публичния сектор? Опитът от програмите за реформи показва, че такава една концепция трябва да се състои най-малко от следните елементи:



    • ясна мисия и организационна идентичност на съответната организация, разработена с участието на служителите;

    • плуралистична система за възнаграждения (вж. посочените елементи);

    • мерки за обучение и развитие, основани на изпълнението;

    • основан на участието процес на целеполагане, формулиране на про­г­рамите, бюджетиране и оценка на входящите и изходящи ресурси;

    • трансформиране на показателите за изпълнение в индивидуални споразумения за изпълнение, с ясен фо­кус върху индивидуалната отчет­ност на всеки служител;

    • лидерско поведение, основано на из­пълнението (обратна връзка, при­з­нание за свършената работа);

    • измерване на индивидуалните резултати на служителите;

    • основана на изпълнението крайна оценка от изпълнението и възнаграждение за добрата работа (обвързано с изпълнението възнагра­ж­дение).



    ОПИТЪТ НА НЯКОИ СТРАНИ – ЧЛЕНКИ НА ОИСР С ИНИЦИАТИВИ ЗА РЕФОРМИРАНЕ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ И ОБВЪРЗВАНЕТО МУ С ИЗПЪЛНЕНИЕТО
    При повечето активно реформиращи се страни – членки на ОИСР, се наблюдават някои общи тенденции в системите им на държавна служба, които оказват влияние върху изпълнението в публичния сектор (за повече подробности вж. ОИСР, 1996, 1997 и 2001; емпирични доказателства могат да се получат и от проучването на 7 страни на тема „Реформата в централната държавна администрация“: Ян/Рийхард, 2001). На пър­во място се наблюдава общата тенденция за нормализация на системите за управление на персонала, а именно конвергиране на условията на труд в държавния и частния сектор. Системите за управление на персонала в публичния сектор все повече се доближават до системите в частния сектор. Това неизменно означава намаляване на традиционните привилегии на държавните служители (сигурност, статут и т.н.). Нормализацията, от една страна, позволява повече взаимстване на практики между публичния и частния сектор, в това число и прилагането на съответните секторни практики от управлението на човешките ресурси. От друга страна, заплащането на държавните служители е много неконкурентноспособно в сравнение с това в частния сектор. Това води до оплаквания от страна на някои правителства за непрекъснатото увеличаване на проблемите при назначаването на държавна служба, особено що се отнася до служители с висок потенциал и до такива специализирани професии като специалистите по информационни технологии.

    Друга тенденция е свързана с децентрализацията и с увеличаването на правомощията по функцията „Персонал“ от централната власт към отделните министерства или агенции. Това дава повече гъвкавост на организациите от публичния сектор да управляват своите човешки ресурси и да могат да реагират на конкретни секторни или териториални промени на пазара на труда.

    Три варианта на обвързани с изпълнението инструменти от УЧР са особено характерни за системите по управление на пер­сонала в някои страни – членки на ОИСР4:

    а) Споразумения за изпълнение между ръководителите на звена и отделните служители: тези споразумения включват ясни задания и показатели за изпълнение, понякога дори и бюджет. Условията в тях се договарят между двете страни и накрая се излагат писмено. Споразуменията се основават на организационните или структурните планове и бюджети (тук се прави връзката между организационното и индивидуалното изпълнение). Тези споразумения са ключов елемент от националните реформи в управлението на изпълнението и са част от системата за вътрешно договаряне между ръководството и различните ни­ва и сектори в организацията. Те ще бъдат основата за годишния преглед на изпълнението (вж. по-долу). Сред страните с опит в сключването на такива споразумения са САЩ3, Канада4, Обединеното Кралство5, Нова Зеландия, Австралия, Германия6. Подобни споразумения изглеждат особено ценни за засилването на ангажираността на висшите държавни служители към целите на организацията (повечето от тези стра­ни практикуват сключването на такива споразумения поне с висшите държавни слу­жители). Предимствата на индивидуалните споразумения са в повишената яснота и преценка реално осъществими ли са поставените цели и задачи, в по-доброто им съвместяване с ежедневните дейности и в повишаването на индивидуалната отчетност (вж. например доклада на САЩ, стр. 7). Понякога обаче споразуменията са формулирани доста неясно и не успяват да постигнат степента на очакваната ангажираност (вж. примери от Канада в съответния доклад, стр. 11).

    б) Оценяване на изпълнението: освен редовното практикуване на обичайните фор­ми за обратна връзка ръководителите са принудени да правят и годишна (поне) оценка7 на изпълнението на своите подчинени. Оценката трябва да е тясно свързана със споразумението за изпълнение: ръководителят трябва да прецени степента, до която служителят е постигнал съгласуваните цели, и какви са причините някои от целите да не бъдат постигнати. Освен това трябва да се даде обратна връзка за необходимите промени и подобрения в изпълнението, както и да се получи признание за свършената от служителя работа. Процесът на оценяване включва и насоки за обучение и/или доуточняване на задачите. Като вземе предвид съответната система за възнаграждение, ръководителят трябва и да се аргументира в случаи на материално или нематериално стимулиране. Подобна оценка на изпълнението е налице в редица държавни служби, в това число САЩ, Обединеното Кралство (вж. споменатите доклади на тези страни за учене от опита на другите), а според казусите от различни страни – членки на ОИСР от 1996 г., такива системи се прилагат и в Автралия, Белгия, Канада, Дания, Холандия, Норвегия, Испания, Швеция и Швейцария (някъде само за висшите държавни служители, другаде по желание). Оценяването на изпълнението невинаги помага, тъй като подобни системи имат някои типични недостатъци, като:


    • трудности с измерването на изпълнението и степента на постигане на целите (особено в области като пра­венето на политики или предоставянето на нематериални услуги);

    • трудности с даването на справедлива оценка на служителите поради склонност от снизхождение (ръководителите изпадат в конфликт меж­ду стремежа да задържат лоялността на своите служители и поставянето на справедливи оценки; обикновено този конфликт се решава в полза на подчинения: резултатът е нереално оценяване8);

    • трудности да „се накажат“ незадоволителните изпълнители, т.е. да им се наложат санкции (например понижаване в ранг, отстраняване от длъжност и т.н.), които да са заложени в нормативната уредба. Затова е необходимо да се разбере, че „мерките от това оценяване имат смисъл, единствено ако има последствия за надвишилите целите или недостигналите ги“ (ОИСР 1997, стр. 22).

    Прегледът на скорошни практики от оценката на изпълнението доведе до след­ните две разнопосочни тенденции: някои страни, особено от континентална Европа, все още се занимават с разработването на все по-съвършени системи за количествена оценка, със силно диференцирани критерии за изпълнение и квотни системи. Те вярват, че един такъв сложен инструмент за оценка би могъл да се окаже средството за преодоляването на споменатите недостатъци. Някои други страни, най-вече Обединеното Кралство, са поели в обратна посока: те намаляват цифровите скали и степени и поставят акцента върху устното оце­няване и „меките“ методи (вж. доклада на Обединеното Кралство, стр. 8).



    в) Обвързано със заплащане изпълнение (ОЗИ): По-голямата част от страните – членки на ОИСР, са въвели ОЗИ в своите държавни служби, повечето за всички категории служители. Понякога се предлагат специфични и „разширени“ ОЗИ-схеми за (висшите) ръководните кадри. Някои правителства имаха големи надежди, когато въведоха ОЗИ. Бе постигнато забележител­но повишение на мотивацията за работа, удовлетворението от работата и по-добро­то изпълнение. Но от няколко десетилетия вече социологическите изследвания показаха колко ограничено е влиянието на заплатата върху мотивацията и изпълнението. Затова ОЗИ може да има позитивно влияние върху екипния дух и краткосрочното удовлетворение, тъй като носи признание за усилията на отличните изпълнители и благоприятства изграждането на усещане за справедливост на структурите на заплащане (т.е. заплащането като „успокоител“). Но мотивиращата сила на парите е сравнително скромна (вж. различните изследвания, които показват, че заплащането не е измежду първите желани стимули9). Ето за­що не е учудващо, че правителствата чес­то споменават за най-различни съществени негативни ефекти от ОЗИ (ОИСР 1997б, Уайт, 200, стр. 274фф), например:


    • несправедливи практики на измерване;

    • непрозрачна нормативна уредба;

    • непривлекателни/ниски бонуси;

    • ОЗИ, ограничено само до малък брой „отличници“, което води до об­­разуване на мнозинство от недоволни „некадърници“;

    • разпределението на стимулите е на принципа на равенството;

    • „приспадане“ в случай на вече платен бонус;

    • дефицити, що се отнася до екипното изпълнение.

    Опитът от другите страни, в това число и резултатите от дискусиите на семинара на ОИСР/BMI в Берлин през март 2002 г., показва, че ОЗИ би било добър стимул само ако се интегрира в цялостна система за обвързване на изпълнението с практиките от УЧР, ако се допълни от подходяща административна култура за изпълнение и ако е налице ясна, справедлива и възприета връзка между възнаграждението и реалния принос на служителите. Въвеждането на ОЗИ би имало смисъл, ако се основава върху разбираема за всички и добре функционираща концепция за оценка на изпълнението (вж. по-горе). Остава отворен въпросът дали ОЗИ е по-стимулиращо, ако групата на „печелившите“ служители е по-голяма, или ако предвижда възнаграждение само за ограничена група от „отличници“10. Преценявайки опита на страните –членки на ОИСР, с ОЗИ, основното впечатление е, че мотивационната стойност на ОЗИ е била преувеличена и че са налице голям брой съществени проблеми и негативни последици, произтичащи от ОЗИ. Ето защо реформаторите трябва да са по-скромни в очакванията си спрямо влиянието на ОЗИ върху изпълнението.

    ОБЩА ПРЕЦЕНКА НА РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ УПРАВЛЕНИЕТО НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ
    По отношение на реформите в управлението, свързани с изпълнението на организационно ниво, които имат влияние върху УЧР, трябва да споменем следните инициативи:


    • Бюджетиране на изпълнението. Въвеждането на глобализираните бюджети на основата на изходящите ресурси, както и повишената гъвкавост при разходването на бюд­жетните средства имат значително положително влияние върху изпълнението. Възможността за „раз­пъване“ на бюджетното перо и/или за прехвърляне по целесъобразност позволяват да се реализират забележителни икономии в организациите от публичния сектор. Тези ре­зултати имат влияние и върху УЧР, тъй като спестените средства могат да се използват за задоволяване на наличните потребности на персонала, като по този начин имат и мотивиращ ефект.




    • Сключване на договори за изпълне­ние на държавни поръчки. Вътрешното договориране, както и договорирането между държавата и външни партньори (други държавни институции, неправителствени организации или търговски дружества) оказват влияние върху УЧР, тъй като държавните служители трябва да бъдат обучени да изпълняват нови функции (например управление или наблюдение на изпълнението на договорите) и те трябва да бъдат мотивирани да възприемат новите си роли и да си сътрудничат с новата мрежа от партньори (вж. емпирични доказателства в Клари, 2000). Още повече че вътрешното договориране може да доведе до отслабване на йерархичното напре­жение и стимулиране на партньорски взаимоотношения между началник и подчинен.




    • Вътрешно ценообразуване и пазари. Вторични пазарни сили – сурогати – могат да мобилизират конкуренцията в организацията. Ако вътрешните обслужващи центрове трябва да доставят услуги на техните вътрешни клиенти и ако структурните звена имат свободата да закупуват тези услуги от вътрешни и от външни доставчици, то това определено стимулира изпълнението. Трябва обаче да имаме предвид, че подобни практики може да имат демотивиращ ефект за онези служители тип бюрократи, които избягват рисковете и се страхуват да не загубят работата си.




    • Конкуренция на пазара. Подобна елементи на конкуренция се зараждат и когато, ако бяха свобод­ни, организациите от публичния сек­тор трябваше да се конкурират с други публични организации или доставчици от частния сектор за предоставянето на услуги на техните клиенти (например както стана със случая за конкурентното наддаване в Обединеното Кралство). Подобен натиск или възможности за конкуренция на пазара биха стимулирали изпълнението и биха имали положителен ефект върху мотивацията за изпълнение на ръководителите и държавните служители като цяло.


    В заключение можем да кажем, че при управлението на изпълнението на организационно ниво са налице няколко елемента, които изглежда влияят положително върху мотивацията и поведението на държавните служители. Същото се отнася и до някои от свързаните с УЧР инициативи за реформа, описани по-горе: споразумения за изпълнение, оценка на изпълнението и ОЗИ – от всички тях се очаква да имат положително въздействие върху мотивацията за изпълнение и реалното изпълнение на държавните служители, или поне при наличието на определени условия и обстоятелства (вж. по-горе).

    Една от най-неочакваните промени в някои от реформиращите се държави е забележителната културна промяна, свързана с реформите в управлението на изпълнението (Ян/Рийхард, 2001, стр. 100). В страни като Обединеното Кралство, Холандия или Скандинавските страни се създадоха условия за назначаването на ръководители от нов тип, с ясно установена ориентация към изпълнение, както и за промяна в административната култура на съществуващия персонал по посока на придобиване на ценностите на високото изпълнение. От гледна точка на държави с дълбоко установени традиции в държавната служба, каквато е Германия, където промяната към култура на изпълнение е трудна и малко вероятна, се получи една културна „революция“ и тя стана ключовият фактор за успех за въвеждането на ориентация към изпълнение в системите за управление на персонала в споменатите страни. Други фактори бяха стилът на обучение, назначаването и социализацията (какъв тип държавен служител да се назначи), доминиращият лидерски стил, влиянието на доктрината на Новия публичен мениджмънт, както и цялостната обща промяна в ценностите, каквато наблюдавахме в някои от системите на държавна служба през последните няколко години.



    ОТТУК НАКЪДЕ – ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА И ОТВОРЕНИ ВЪПРОСИ
    Основният въпрос в стремежа за засилване на ориентацията към изпълнение е съвместяването на инициативите в областта на организационното и индивидуалното трудово изпълнение в организациите от пуб­личния сектор. Това може да се постигне, като логиката на управлението на изпълнението (формулирането на ясни и предизвикателни цели, превръщането на тези цели в показатели за изпълнение, измерване на резултатите, предприемане на необходимите корективни действия и възнаграждение на заслужилите) се прилага колкото е възможно в по-голяма степен при УЧР. Както стана ясно от опита на раз­личните страни, има смисъл в подобен процес на съвместяване. Важно условие за засилване на ориентацията към изпълнение в практиките от УЧР е управлението на необходимата културна промяна към изграждането на култура за изпълнение. Това може да се постигне с цялостна и всеобхватна реформа на държавната служба (подбор, назначаване, обучение, социализация).

    Системите за управление на персонала в почти всички страни – членки на ОИСР, изпитват недостиг от човешки ресурси и умения поради демографските промени (Aijala, 2002). Ако те продължат да следват настоящата тенденция на развитие, много вероятно е настоящите човешки ресурси с техните умения да не са конкурентноспособни на бъдещите пазари на труда. Ето защо е жизнено важно да се предприемат мерки от УЧР, за да може достатъчно рано да се реагира на тези предизвикателства. Такива мерки са: кампании за имидж, ротация между публичния и частния сектор, ОЗИ, дейности по маркетиране на персонала и т.н. Някои страни обаче, като Германия, са изправени пред дилема: те все още са принудени да съкращават персонал поради нестихващото финансово напрежение, но им е ясно, че скоро ще се наложи да реагират по този въпрос, и то проактивно, за да могат да си осигурят необходимата за в бъдеще работна ръка.



    И накрая, ето и някои отворени и противоречиви въпроси относно ориентацията към изпълнението на УЧР в публичния сектор, които остават нерешени. Предпочитанията към изпълнението, особено изпълнение, основано на количествени мерки за по-голяма ефикасност, може да предизвикат пренебрегване на други важни административни принципи и цели, а именно законност, отзивчивост, равнопоставеност, ориентация към общото благо и т.н. По-нататък може да се стигне до въвличане на определени длъжности в опортюнистки дейности и до намаляване на традиционно позитивните ценности на държавната слу­ж­ба. Може би е възможно да се стимулира и склонността на мениджърите от публичния сектор да прилагат корупционни практики. Ето защо реформите в УЧР в публичния сектор трябва да се предприемат внимателно и трябва да се балансира между необходимите подобрения в изпълнението и съществуващите положителни ценности на държавната служба, не на последно място защото тези ценности могат да се окажат важно конкурентно предимство на системата за УЧР на публичния сектор.


    * Авторът е експерт в ОИСР.

    3 Според цитираното датско проучване 43 % от персонала, който обмисля напускане, правят това поради слабото лидерство; вж. Aijaja, 2001, стр. 16.

    4 Тези открития се основават на опита на страните членки, публикуван както следва: ОИСР, 1996, стр. 67фф, ОИСР, 1997а, ОИСР, 2001, Ян/Рийхард, 2001, стр. 102фф, както и в някои публикации от семинара на ОИСР/BMI в Берлин, 13 – 14 март, 2002 г.

    3 Вж. доклада на САЩ от споменатия семинар на ОИСР/BMI: „Работа за резултати – американският опит в подобряване на изпълнението на правителствено ниво“ [PUMA/HRM (2002)2].

    4 Вж. доклада на Канада от споменатия семинар на ОИСР/BMI: „Програмата за управление на изпълнението в канадската федерална държавна служба“ [PUMA/HRM (2002)12].

    5 Вж. доклада на Обединеното Кралство от семинара на ОИСР/BMI: „Работа за резултати – как да управляваме индивидуалното трудово изпълнение – доклад на ОК“ [PUMA/HRM (2002)4].

    6 Съвсем наскоро публикувано емпирично изследване представя опита на Германия: Тондорф, 2002.

    7 Някои правителства дори въведоха „междинна оценка за изпълнение и развитие“: вж. казуса на Обединеното Кралство.

    8 Дори въвеждането на квотна система (не повече от х % от служителите да получат оценка „отличен“ или „добър“, например) се оказаха безуспешни; това показа опитът с немската система за оценка на изпълнението.

    9 Вж. например споменатото проучване за Дания.

    10 Нека вземем като пример практиките от Корея, където 90 % от държавните служители получават някакъв вид бонус (за подробности вж. Ким 2002), в сравнение с немската система ОЗИ, при която само 10 % (в бъдеще може би 15 %) от държавните служители получават бонуси.


    Коьрта
    Контакты

        Главная страница


    Оценка на дейности от управлението на човешките ресурси, ориентирани към изпълненито в избрани страни-членки на оиср

    Скачать 282.07 Kb.